渭南地处关中平原东部，面积1.3万平方公里，辖1区、2市、8县和渭南高新技术开发区，有197个乡镇办事处，3221个村，常住人口543.18万人，其中农业人口439万，占总人口的81%。常用耕地面积780.19万亩，农民人均不足1.8亩。从全国来看，我市是一个经济欠发达的农业型地区。2009年，全市人均国内生产总值12069元，约为全国平均水平的47.9%。农村经济发展水平偏低，去年全市农林牧渔业总收入100.55亿元，农民人均纯收入3584元，约为全国平均水平的69.5%。全市每年冬春期间，约有6.1万户、20.8万人受灾困难群众需要不同程度给予生活救济，占全市农业人口的4.7%，其中特困户1.9万户、6.36万人，贫困户3.9万户、14.1万人。他们虽然不同程度地享受着国家的救济政策，但在自然灾害、疾病、突发事故等诸多因素的困绕下，生活长期处于贫困状态。
我市属自然灾害多发区，影响最大、最常见的灾害主要是旱灾、洪涝灾害、风雹灾害、低温冷冻灾害、病虫害、山体滑坡和泥石流、地震等灾害。近年来，我市灾害进一步加剧，极端气候事件发生频繁，灾害损失严重。2003年以来，我市年均受灾人口250万人，农作物受灾面积400余千公顷，倒塌房屋6万余间，直接经济损失达23亿元。随着设施农业的进一步发展，我市自然灾害造成损失连年增长。
以来，随着国民经济的持续好转，国家对于救灾工作更加重视，救灾救济力度逐年增大。2003年以来，我市年均下拨救灾资金6500多万元，实施灾民建房及农民安居工程等近50万间，年均救助受灾群众近30万人次。
多年来的扎实工作，我市因灾倒房数量明显下降，受灾群众住房压力有所缓解。但由于我市地处部地区，属典型农业大市，工业基础薄弱，加之人口稠密，土地资源紧缺，群众经济条件较差。尤其是渭北旱塬地带，靠天吃饭的传统农业经济，产业相对单一，致使大部分群众底子薄，防范、抵御自然灾害能力很差。表现在当年轻灾，生活水平便会下降，重灾则需要救济度日。由于我市特殊的地理，十年九旱连年薄收，加之三五年一涝，风雹灾害频繁发生，一些地方一年内重复受灾，造成损失巨大。群众因灾返贫现象突出，导致年年救灾，年年贫困，一些群众甚至因当年受灾，血本无归，来年投资不起，进而沦为赤贫户，靠享受微薄的农村低保度日。
为了改变这一现状，我们自上到下做了不少努力，不断加大救灾投入，提高救济标准。但由于贫困层面受灾群众量大面宽，加之“不患寡而患不均、不患贫而患不安”的传统思想的，救灾救济资金难以通过重点使用而真正卓有成效。撒胡椒面式的救灾，只能是年年救年年穷。实施两年多来的农民安居工程，在一定程度上起到了越好的作用，社会反响良好，也颇受困难群众好评。但由于安居户年均补助2300元，每户不超过6900元，这解决的仅是五分之一不足的资金，真正能享受这一政策的，是部分相对困难的受灾群众。对于无自建能力的痴残等弱势群众实施的交钥匙工程，效果很好，但由于所需资金量很大，只能在很小范围内实施于极个别群众。真正困难的受灾群众，想要实现建房安居，仍是难于的事情。
在调研中，我们发现，大部分贫困受灾群众最突出、最迫切需要解决的问题，已不再是短缺年代对于粮食的需求，他们更需要用钱来解决实际生活中的困难，解决住房困难，帮助孩子继续完成学业，解决医疗问题。由于救灾资金有限，具体到受灾户中，多则千把元，少则几十元，况且困难群活的困难是方方面面的，有限的一点点救助对于一个千疮百孔的贫困家庭而言，简直可以说是杯水车薪，难以真正奏效。
我市属自然灾害多发、频发区，自然灾害对受灾群众基本生活造成的影响逐年扩大，尤其是贫困群众，由于积年生活困顿，抵御自然灾害能力极差，有限的冬春资金导致的撒胡椒面式的救灾所产生的效应，常常只能是年年救同样的人，年年同样受穷的局面。这些贫困的受灾群众中，存在少数老残痴病孤寡等，需要长期给予生活救济的特殊困难群众外，更多的是其他各种原因造成的贫困群体，他们没有一技之长，但勤劳吃苦，只是苦于缺乏资金（越是贫困，越是难以撬动资金，借、贷也越是困难），甚至几百元也难以筹得。对于这部分群众，若能够拿出一定资金，帮助他们选准产业，依靠他们的精心劳作，逐渐脱贫致富是完全有可能的。这样，变传统的米、面、油、被和胡椒面式的资金救灾，为科学规划，精心组织，有效整合各方面社会资源的有方向、有指导的项目救灾、产业救灾，通过实施适当用于扶持灾区重灾民和贫困、自救能力较差灾民的生产，有计划、有步骤地扶持、帮助农村受灾困难群众初步脱贫致富，实现由“输血”式被动救灾向“造血”功能恢复与增进的主动救灾的转变，从而增强其抵御风险的能力，这将是更超前的减灾，更加积极的救灾。
近年来，随着我国的深化和社会经济发展水平的不断提高，国家宏观调控政策也在不断向农村倾斜，向倾斜。同时农村经济也在逐年好转，农村居民收入来源逐步趋向多元化，这些都为我们进一步从深层次上探讨、探索救灾工作新子提供了可能。
1、农村最低生活保障工作的有序推进，缓解了农村特困人口的压力。1998年开始，农村最低生活保障工作在我市开始实施，几年来通过出台政策、建立制度、逐步推进等几个阶段，覆盖面和保障水平不断扩大和提高。截止2009年底，我市农村低保覆盖人口27.1237万人，基本保障了特困农村人口的基本生活。同时，从2010年开始民政部门设置的临时救济资金，也将在一定程度上对解决农村特殊困难群体的突发性困难起到良好的推动作用，使农村救灾救济工作实现深层次的救灾，即从基本的救济，向通过扶持一定程度的农业生产，使受助对象改变生活现状提高生活水平，提供了先决条件。
2、农村经济的活跃发展，为农村受灾困难群众的有效扶贫提供了有利条件。为了让农民的腰包尽快鼓起来，2007年，市委、市提出了大力发展一村一品的工作思，明确要求打造一批具有区域特色的产业集群，发展现代农业。几年来，围绕区域特色产业的发展，我市以打造区域板块经济为目标，一村一品工作已进入规范化发展的轨道，农业产业化经营水平有效提升。目前，全市已有各类农业产业化组织近600个，全市现有销售收入1亿元以上的龙头企业16家，在工商部门登记注册的农民专业合作社达到535个，辐射带动6万多户社员。到2009年底，全市已形成一县一业示范县1个（白水县）、一乡一业示范乡镇57个、一村一品示范村357个，从事主导产业人数约为150万人左右，示范村农民人均纯收入突破4000元。全市一村一品工作的有效推进，农村专业合作社发展的基本成型，促进了部分地区养殖、种植产业的成熟，为本工程的实施及成功提供了可能。
3、强烈的脱贫致富愿望，使困难受灾群众扶贫工程具有的群众基础。2010年3月2日—3月18日，我们先后前往潼关、澄城、白水、合阳、富平、大荔等6个县进行了调研，参与研讨的人员包括各县主管民政局长，救灾股长，重点乡镇主管乡镇长，民政干事，重点村组干部，农村生产专业户、重点受灾困难户等超过百人。调研中，从基层主管单位、救灾干部、村组干部到普通受灾困难群众，对受灾群众扶贫工作的积极性都很高，迫切希望通过民政扶贫项目真正帮助受灾困难群众解决实际困难，逐步实现脱贫致富。
4、计生、妇联等部门的扶贫试点，也为我们提供了可资借鉴的范例。调研中我们发现，几年来，计生、妇联等部门已先走一步，在部分县市小范围内做了一些困难计生户、妇联对象扶贫试点，通过发展小规模养殖、种植帮助贫困群众脱贫，产生了较好的效果。这期间，也积累了一些有益的经验，为其它部门进一步工作提供了有益的借鉴。
新丰、红火两村位于县城东北80多公里处，平均海拔1200米，地处半山区，共有村民87户（低保、五保户64户），388人。由于交通不便，人居条件极差，2006年以前，村民们散居在被称为“九沟十三梁”的地质灾害隐患点上，住的是土坯房，吃的是杂粮面，走的是羊肠道，点的是煤油灯，花的是救济款。
2008年—2009年，结合省民政厅正在实施的农民安居工程，富平县民政局对两村47户贫困群众进行了集体搬迁，改善了村民们的居住条件。但由于民政补助建房资金有限，搬迁户大都是贫困孤老病残户，建房除花掉仅有的积蓄，80%群众还向亲友借贷。同时，由于地质不好，经济林难以成活，当地群众只能种植产量极低的小麦油菜靠天吃饭，搬迁点群众主要靠采草药卖钱及低保金勉强为生。2009年富平县民政局开始尝试由“输血式扶贫”向“开发式扶贫”转变。经不断考察论证，结合该村山区沟道地理优势，绿色植被覆盖率高达95%的实际情况，县局决定投资3万元帮助该村大力发展土鸡放养养殖，带动群众脱贫致富。他们首先从外地土鸡养殖购买了7000只幼土鸡，又通过镇、村两委会和搬迁群众提议，采取了“农户加集体合作社”的养殖模式（将其中2000只鸡分给搬迁点47户群众每户40到50只，其余5000只由村里建立的土鸡养鸡场集体养殖）。村民养殖收益用于自家日常开销，集体养鸡场收益近期用于建房安置点的水电等基础设施建设，远期收益用于村里的公益事业及村民分红。同时，村里成立的土鸡养殖专业合作社，将所有养殖户整合在一起，形成了幼鸡采购、疾病防控、肉鸡鸡蛋销售一条龙服务。经过村民的辛勤劳作，放养土鸡成活率达到97%。由于土鸡放养肉鸡生长期长，土鸡蛋品质高，每只土鸡市场售价高达130—150元，鸡蛋每枚1元，仅养殖土鸡一项，新丰、红火两村2009年人均收入增加500元，冬令春荒需救济人口从2009年冬令时46户142人下降到2010年春荒救济16户52人。
从目前土鸡产业和当地经济发展趋势来看，相比传统救灾模式，此项扶贫工程，不但解决了大部分受灾贫困群众的日常生活问题，而且对于他们的后续发展，提供了强有力的支撑，在当地产生了良好的社会反响。
1、政策瓶颈形成强大制约。由于我市财政比较困难，市县救灾配套资金严重不足，要顺利实施扶贫工程，资金将较大程度上依赖于中省资金。尽管通过网络等途径，我们了解到《湖南省人民关于加强抗灾救灾工作管理的通知》中即有“救灾款在保障灾民基本生活的前提下，适当扶持灾民开展生产自救”，湖北市2008年郧西县审计局《如何建立救灾资金科学管理机制》中有“救灾资金在保障灾民基本生活前提下，适当地扶持困难灾民开展生产自救的支出”，省黑河市2001年出台的《黑河市救灾救济资金管理使用》中救灾资金使用范围中第5条“在切实保障灾民基本生活前提下，适当用于扶持灾区重灾民和贫困、自救能力较差灾民的生产”，但我省救灾资金管理使用办法却一直严格套用民政部有关，中省救灾资金的使用范围，一是新灾救济资金，用于特大自然灾害灾民紧急抢救、转移安置，解决灾民无力克服的临时吃、穿、住、医等生活困难，以及因灾倒塌房屋的恢复重建和损坏房屋的修缮补助；二是春荒、冬令灾民生活救济资金，用于补助春荒、冬令期间的灾民口粮以及衣被和治病救济；三是采购和管理中省救灾储备物资资金。救灾款历来都是一条高压线，稍有不慎将可能陷于被动。因此，问题资金成为此工程难以跨越的障碍。
2、做好群众工作存在较度。扶贫工程工作对象相对传统救灾对象，有一定特殊性。调研中我们发现，为保障救灾扶贫工作真正卓有成效，受助对象须有较强脱贫致富的积极性，具备一定生产技能，有一定劳动能力，且性勤劳愿吃苦的受灾困难群众，而这些群众大多处于一般贫困状态。救灾资金用于此类工作对象，有可能在一定范围内形成新的不稳定因素。
1、实施范围的界定。救灾扶贫作为一项具有探索意义的新工作，应以稳妥、有效为前提，在小范围内选择有条件的重点乡镇重点村组重点推进，点燃星星之火，进而以点带面，形成燎原之势，出现新的不稳定因素。
2、受助对象的确定。受助对象应参照灾民建房工作，按照户报、村评、乡审、县定的程序，确保公开、公平、。即受灾困难户以户为单位，在自愿投工投劳和自筹资金情况下，向所在村委会提出书面申请；村委会对申请扶贫的受灾困难户，通过召开村民代表会议等形式，听取群众意见，经两委会研究后公示，并填写《受灾困难群众扶贫工程申请审批表》，附会议纪录，乡（镇）人民；乡镇通过深入村组调查走访，召开专题会议讨论研究，将初审合格的受助对象名单向群众公示，并县市区民政局审批；县市区民政局对名单进行入户调查并反馈，乡镇将结果再次向群众公示，无后方可实施。村组及乡（镇）在公示受助户时，应同时公布乡（镇）及县市区民政局的举报电话号码，接受群众监督。
3、扶贫项目的选择。试点起步阶段，由于救灾扶贫项目资金有限，贫困受灾群众抵御风险能力很低，扶贫宜在因地制宜、充分尊重群众意愿的基础上，选择那些投资少、风险小、技术含量低、周期短、产业发展成熟的劳动密集型项目，如地膜玉米、圣女果、黄花菜等，确保有限的资金投入，通过辛勤劳作，达到超前救灾、开发式救济扶贫的目的。
4、资金筹集、管理的办法。上级有关部门在一定程度上，适当放宽救助及募捐资金使用范围，建立长效机制。在政策面没有丝毫松动的前提下，为此工程顺利实施，在资金筹集上，可参照省上农民安居工程的成功经验，通过争取市县财政支持、鼓励当地龙头企业捐赠、广大群众自筹等办法，多渠道解决资金问题，规避政策冲突，确保工程顺利实施。资金管理上，应归口筹集、统一管理、专户储存、专款专用的原则进行。补助资金按照补助标准和工程进度，分阶段向受助户打卡拨付，杜绝资金的违规使用、挪作他用、沉淀滞用和虚报套用，确保资金运行安全。
4、组织实施的原则。扶贫工程应从实际出发，结合当地特点，尊重群众意愿，灵活选择扶贫项目，确保工程有效实施。应主导，部门配合，乡镇负责，社会协同的原则；困难大的多补助，困难小的少补助的原则；因地制宜，一户一策，合理规划，分步实施的原则；尊重，量力而行的原则；统筹兼顾，突出重点的原则；、公平、公开的原则。